Perkembangan administrasi negara di negara-negara maju sejak tahun 1998 berlangsung sangat pesat yang mengarah pada manajemen pemerintahan  baru ( new public management ).Di Indonesia sejak reformasi digulirkan sangat banyak upaya yang telah dilakukan  untuk lebih mendayagunakan administrasi negara, antara lain melalui reformasi birokrasi berbagai upaya perbaikan birokrasi pemerintah dalam rangka membersihkan praktek KKN dalam penyelenggaraan pemerintah, meningkatkan kualitas pelayanan publik dan memperkuat fungsi lembaga pengawasan.

Sesuai dengan kerangka acuan penulis sampaikan adalah konsep birokrasi modern, reformasi birokrasi dan pelayanan publik beserta suatu paradikma wawasan pengawasan dalam mewujudkan birokrasi modern. Pembentukan sejumlah lembaga pengawasan tersebut adalah dalam rangka memperkuat kualitas kontrol terhadap jalannya roda pemerintahan, hal ini karena kualitas kontrol dari lembaga pengawasan memiliki peranan yang besar dalam menciptakan tata kepemerintahan yang baik “ Good government “. Kontrol atau pengawasan adalah merupakan salah satu  fungsi manajemen yang memiliki fungsi untuk mengawasi.

Birokrasi Modern, Reformasi Birokrasi dan Pelayanan Publik

Birokrasi seringkali digunakan sebagai terminologi yang merefleksikan pemerintah, Birokrasi adalah sumberdaya manusia yang menjalankan roda pemerintahan, dimulai dari pegawai biasa sampai dengan kalangan pejabat yang memiliki kewenangan. Sedangkan istilah birokrasi sering digunakan sebagai terminologi untuk proses dalam pemerintahan, sementara itu, birokrasi dalam arti sebenarnya adalah struktur dan sekumpulan aturan yang ditetapkan untuk mengendalikan aktivitas dalam penyelenggaraan pemerintahan. Secara struktur, birokrasi memiliki  beberapa karakteristik sebagai berikut.

• pembagian yang jelas tugas-tugas yang dilaksanakan baik oleh setiap individu maupun unit-unit kerja;
• sistem kepegawaian dengan pola rekruitmen dan pola karir yang jelas
• terhadap hirarki, kewenangan dan status yang didistribusikan kepada mereka yang menjalankan peran tersebut ; dan
• jejaring formal dan informasi yang menghubungkan mereka yang memiliki peran satu dengan yang lainnya melalui arus informasi dan pola-pola kerjasama.

Karena itu, birokrat harus mengutamakan tugas yang telah digariskan oleh organisasi dan mengenyampingkan aspek-aspek personal dalam menjalankan tugasnya. Dalam prakteknya tipe ideal suatu birokrasi sangat sulit diwujudkan karena seringkali kita temui birokrasi menjadi tidak efektif karena beberapa hal :

• karena adanya kewenangan yang hirarki secara vertikal;
• seringkali unit-unit organisasi yang dipandang memiliki konplik konpetensi dengan unit diatasnya akan diabaikan dalam proses penganbilan keputusan;
• sistem rekruitmen yang cenderung ke pendekatan oligarki tidak pada meritokrasi;
• munculnya praktek-praktek KKN yang mengabaikan prinsip-prinsip inpersonnal;
• pengabaian terhadap akuntabilitas, dimana para birokrat seringkali tidak mendokumentasikan proses yang telah dilakukannya secara lengkap, tidak transparan;
• tugas yang terlalu spesipik sehingga setiap individu pegawai hanya mementingkan tugasnya tanpa melihat dampaknya secara keseluruhan pada suatu organisasi;
• prosedur yang terlalu berbelibelit seringkali menghambat proses pengambilan keputusan,bahkan tidak dirancang untuk menghadapi persoalan persoalan tertentu yang tidak lazim sebagaimana tertuang dalam aturan, sehingga tidak memberikan ruang untuk inovasi dan adaptasi;
• kebenaran dalam organisasi hanya berupa kebenaran menurut aturan yang berlaku, sehingga tidak memungkinkan suatu organisasi menyadari dan memperbaiki kesalahan- kesalahan serta keterbatasannya;
• tidak memberikan kesempatan pada pendapat yang berbeda ( yang mungkin lebih rasional dan realistis ) ketika mayoritas dalam organisasi sudah memeiliki kesepakatan yang menurut aturan dibenarkan;
• kecenderungan birokrasi yang terus menerus menciptakan aturan-aturan yang pada ahirnya menimbulkan kompleksitas sihingga dapat melemahkan koordinasi.

Dalam konteks tersebut diatas, birokrasi moderen berkembang sejalan dengan transformasi manajemen publik yang secara garis besar dapat dikelompokkan dalam 3 (tiga) phase, yaitu phase administrasi publik (Public administration) berkembang sekitar 1910 – 1970-an dengan berbagai ciri antara lain struktur desntralistik, penerapan manajemen kinerja, koordinasi bersifat invisible hand dan akuntabilitas berlangsung melalui pasar. Namun diatas dekade 1990-an mulai populer paradikma governance modeldengan ciri-ciri antara lain memiliki struktur tidak terlalu hirarkis, penerapan total quality management, koordinasi bersifat buttom up dan akuntabilitas berlangsung melalui keluhan masyarakat (consumer complaints)

Penerapan birokrasi modern berlangsung sesuai sesuai dengan perjalanan transformasi paradikma manajemen publik tersebut di atas yang menekankan pada prinsi-prinsip;

• Efisiensi, efektivitas dan kualitas pelayanan;
• Desentralisasi, dimana sistem pengambilan keputusan terhadap alokasi sumber daya didekatkan pada ‘ point of delivery;
• Fleksibilitas untuk melakukan pengaturan yang secara langsung akan menghasilkan cost effective policy outcomes;
• Menciptakan iklim kompetensi dan produktivitas untuk menghasilkan pelayanan yang evektiv dan evisien;
• Penguatan kapasitan stratejik pemerintah sebagai pengatur yang akan mengarahkan organisasi pemerintah melalukan evaluasi dan merespon berbagai perubahan eksternal pada biaya yang rendah;
• Fokus pada penyelarasan kewenangan dan tanggungjawab sebagai kunsci peningkatan kinerja; dan
• Penerapana akuntabilitas ; transparansi dan partisipasi masyarakat.

Sejalan dengan prinsip-prinsip birokrasi modern tersebut, reformasi birokrasi tidak lain adalah upayah untuk merubah praktek-praktek birokrasi yang tidak efektif menuju kearah praktek-praktek administrasi pemerintah yang baik. Reformasi  birokrasi sangat diperlukan untuk menciptakan clean and governance.  Dalam hubungan ini, diperlukan peran birokrasi yang profesional, mampu menciptakan kondisi yang kondusif dan terpenuhinya kebutuhan masyarakat agar masyarakat mampu mandiri, jika semua hal ini disimak secara cermat, maka reformasi birokrasi pada dasarnya ditujukan pada tiga aspek, yaitu struktur organisasi, sistem yang mengatur, dan orang- orang yang menjalankannya. Dalam hubungan ini, perlu digarisbawahi bahwa reformasi birokrasi adalah perubahan, yang akan melalui tahapan-tahapan sebagai berikut;

• Tahapan dimana berbagai pihak akan terkejut dan shock terhadap perubahan yang dilakukan. Mereka akan merasa bahwa pola-pola yang mereka gunakan dalam melaksanakan tugas tidak lagi sesuai, memerlukan kompetensi baru, dan ketakutan akan kehilangan posisi dan ketidakpastian.
• Tahapan dimana terjadi penolakan terhadap perubahan yang dilakukan. Pada tahapan ini mereka memandang bahwa perubahan yang dilakukan. Pada tahapan ini mereka memandang bahwa perubahan tidak perlu dilakukan karena mereka percaya perubahan tidak akan membawa kepada perbaikan.
• Tahapan dimana sebahagian besar pihak yang berkepentingan mulai memahami perlunya prubahan. Ketika perubahan-perubahan yang dalam jangka pendek memberikan kemanfaatan bagi mereka, maka mereka mulai memahami perubahantersebut, tetapi pada tahapan ini mereka belum mau merubah pola-pola prilaku lama.
• Tahapan dimana semua pihak menyadari secara emosional perlunya suatu perubahan. Pada tahapan ini, mereka mulai berubah pola-pola prilaku dan budaya lama dan merubahnya kedalam pola-pola prilaku budaya baru. Tahapan ini merupakan tahapan yang kritis, dimana jika tahapan sebelumnya tidak dapat berlangsung dengan baik, makapada tahapan ini perubahan tidak akan berhasil merubah pola-pola dan budaya lama, bahkan mungkin perubahan akan berhenti sampai disini atau kembali kepola lama.
• Tahapan dimana semua pihak mulai mempraktekkan dan mempelajari berubahan. Pada tahapan ini semua pihak menerima perubahan, mempraktekkan proses dan prilaku baru dalam suatu organisasi, keinginannuntuk memberikan kontribusi pada perubahan, dan melakukan inovas-inovasi. Pada tahapan ini juga terjadi proses pembelajaran dimana keberhasilan-keberhasilan dan kegagalan-kegagalan yang kesemuanya akan menjadi faktor penting dalam melakukan reformasi birokrasi.
• Tahapan dimana semua pihak benar-benar menyadari bahwa perubahan memang sangat Pada tahapan ini melalui proses pembelajaran pada tahapan sebelumnya semua pihak telah merasakan bahwa perubahan itu memberikan suatu pengalaman baru dan memberikan Pemahaman tentang perilaku mana yang sesuai bagi organisasi. Budaya yang diinginkan organisasi mulai terbentuk pada tahapan ini.
• Tahapan integrasi. Pada tahapan ini semua pihak terintegrasi melalui budaya, pola pikir dan bertindak yang baru sehingga menjadi budaya yang rutin dilaksanakan dalam organisasi.

Dengan memperhatikan tahapan-tahapan tersebut diatas, maka pelaksanaan reformasi birokrasi dilakukan dengan mempertimbangkan hal-hal sebagai berikut :

• Dalam jangka pendek harus mampu menunjukkan dampak positif dari perubahan. Oleh karena itu, reformasi birokrasi harus memilih prioritas tertentu yang dapat menunjukkan hal tersebut, baik pada pihak internal maupun pada pihak eksternal, misalnya : memberikan informasi pelayanan yang seluas mungkin bagi masyarakat yang ingin memperoleh pelayanan, mengganti staf front liner dengan staf yang memiliki kompotensi pelayanan, membuka akses pengaduan dan penginformasian hasil tindak lanjut pengaduan, dan lainnya. Pada pihak internal, misalnya perubahan remunerasi, pemberdayaan dan lainnya.
• Mempertimbangkan dampak negative yang paling kecil. Jika perubahan membawa dampak negative, maka dampak tersebut perlu dicairkan pemecahannya. Bagi pegawai yang tidak mampu nebyesuaikan diri dengan perubahan yang diinginkan oleh reformasi birokrasi, maka harus ada pilihan-pilihan bagi yang bersangkutan. Pengabaian terhadap mereka justru akan mengganggu proses reformasi birokrasi.
• Harus ada dorongan motivasi. Reformasi birokrasi juga harus mampu memberikan motivasi yang akan mendororng semua yang terlibat memiliki komitmen untuk ikut melaksanakannya.
• Harus ada kepastian. Reformasi birokrasi dalam jangka panjang harus memastikan keberkelanjutannya, tidak boleh terpotong ditengah jalan karena adanya pergantian-pergantian pimpinan puncak. Reformasi yangberjalan setengah-setengahhanya akan memberikan pembenaran argumentasi para penentangnya.
• Pegawai negeri adalah suatu pilihan profesi karier. Oleh karena itu, adalah wajar jika muncul tuntutan akan adanya suatu standar gaji dalam rangka memenuhi beban tugas, tanggungjawab, kualifikasi, prestasi, periode waktu kerja serta tingkat biaya hidup. Esensi dari suatu kebijakan remunerasi adalah atas dasar prinsip-prinsip : dapat menarik sumber daya manusia yang berkualitas dan mampu mempertahankan pekerja yang berkualitas, menyediakan rewards terhadap pegawai yang berprestasi dan berprilaku baik (desired behaviour), seperti disiplin, patuh, bertanggungjawab, berpengalaman, berprestasi, dsb.

Selanjutnya, reformasi birokasi dalam konteks pelayanan public, pada dasarnya ditujukan pada perbaikan/peningkatan kualitas pelayanan public. Hal ini dilakukan antara lain dengan menggunakan pendekatan New Public Management dengan menganut prinsip “run government like a business” yaitu adanya penggunaan pendekatan bisnis ke dalam birokrasi public.                  

Pendekatan ini memfokuskan pada adanya penerapan dan penggunaan teknologi mekanisme pasar dalam penyelenggaraan pelayanan publik, terutama pada pembentukan hubungan antara birokrasi penyedia pelayanan dengan customer-nya sebagai suatu bentuk ‘transaksi pelayanan’ sebagaimana halnya yang banyak dilakukan dalam pasar barang dan jasa. Dalam hubungan ini, birokrasi berperan dalammelakukan pengendalian (steering) dalam pembuatan berbagai kebijakan public dengan melibatkan partisipasi  masyarakan dan mekanisme pasar. Birokrasi di perkenalkan dan didorong untuk melakukan kompetisi kinerja pemberian pelayanan baik antar instansi pemerintahan maupun dengan sector swasta melalui adanya stimulant pemberian insentif, bonus, dan punishment tertentu. Kesemuanya itu diupayakan penerapannya dengan memperhatikan persepsi masyarakat terhadap kualitas pelayanan public yang secara sederhana pada dasarnya berkaitan dengan :

• Pelayanan memenuhi apa yang dibutuhkan oleh masyarakat. Dalam kaitannya dengan pelayanan yang dilakukan oleh instansi pemerintah, maka kebutuhan masyarakat umumnya terkait dengan kecepatan, kemudahan, keramahan, ketepatan dan biaya yang murah.
• Perlakuan yang baik dari petugas pelayanan. Masyarakat umumnya mengharapkan perlakuan yang ramah, tepat, disiplin, dan penuh perhatian. Perlakuan yang demikian akan membuat masyarakat merasa sangat dihargai, dan sebaliknya mereka pun akan menghargai petugas maupun instansi pelayanan.
• Bertanggungjawab atas kesalahan. Masyarakat umumnya juga mengharapkan unit pelayanan bertanggungjawab terhadap kesalahan-kesalahan yang telah diperbuatnya.
• Belajar dari kesalahan. Masyarakat juga mengharapkan bahwa setiap instansi pemerintah harus belajar dari kesalahan yang telah mereka lakukan pada masa lalu, sehingga kesalahan serupa tidak terjadi lagi pada masyarakat yang lain.
• Menyediakan informasi yang bermanfaat. Masyarakat juga selalu mengharapkan unit pelayanan menyediakan informasi-informasi yang terkait dengan pelayanannya secara lengkap, mudah dimengerti dan diakses, sehingga memudahkan bagi masyarakat untuk memperoleh pelayanan yang ingin diperolehnya.
• Memperlakukan masyarakat yang mengajukan pelayanan secara adil. Masyarakat juga selalu mengharapkan perlakuan adil dalam memperoleh pelayanan, tidak dibedakan karena : status social seseorang, atau kekerabatan seseorang dengan petugas pelayanan. Dalam hal dimana pelayanan menetapkan biaya tertentu, maka keadilan dilakukan secara proporsional.

Selain itu, reformasi birokrasi dalam pelayanan public juga memperhatikan dan memperlajari berbagai kelemahan utama pelayanan public yang pada umumnya berkaitan dengan :

• Lemahnya komunikasi. Komunikasi menjadi unsure penting dalam manajemen pelayanan. Pengaduan-pengaduan seringkali terjadi karena lemahnya komunikasi antar unit pelayanan dengan masyarakat yang dilayani, atau komunikasi internal yang mengakibatkan terhambatnya proses pelayanan kepada masyarakat.
• Lemahnya system pencatatan dan dokumentasi. Manajemen pelayanan sangat menekankan

pentingnya system pencatatan dan dokumentasi dalam setiap proses pelayanan. Pengaduan-pengaduan masyarakat seringkali berkaitan dengan hal ini, seperti : proses pelayanan menjadi terhambat karena petugas pelayanan memerlukan waktu yang lama untuk mencari dokumen-dokumen yang sudah diserahkan oleh masyarakat, tidak terdapat catatan yang dapat digunakan untuk melakukan penelusuran dokumen atau bahkan dokumen-dokumen hilang.

• Pelayanan tidak memfokuskan kepada apa kebutuhan masyarakat. Seringkali pengaduan-pengaduan disampaikan terjadi karena unit pelayanan tidak memperhatikan apa yang dibutuhkan oleh masyarakat. Unit pelayanan seringkali mengabaikan hal-hal kecil yang sebenarnya menjadi perhatian masyarakat yang dilayani, seperti misalnya : keramahan, ketelitian, ketepatan bertugas, sarana pelayanan yang memadai, informasi yang secara lengkap diberikan bilamana masyarakat memerlukannya, atau sarana yang diperlukan bagi mereka penyandang cacat. Pelayanan yang berfokus kepada masyarakat memang memerlukan budaya yang harus berkembang diunit-unit pelayanan.
• Tidak diberikan kewenangan pada petugas ujung tombak. Pemberdayaan petugas paling depan yang langsung berhubungan dengan masyarakat, seringkali menghambat proses pelayanan. Pengaduan-pengaduan seringkali disampaikan kepada petugas yang langsung berhadapan dengan masyarakat tidak memiliki kewenangan untuk menyelesaikan permasalahan-permasalahan yang dihadapi oleh masyarakat yang memerlukan pemecahan pada saat itu.
• Lemahnya penanganan keluhan. Seringkali masyarakat dihadapkan pada kenyataan bahwa unit-unit pelayanan tidak memiliki unit penanganan pengaduan, apalagi penanganannya. Atau, pada unit pelayanan terdapat unit penanganan pengaduan tetapi pengaduan-pengaduan tidak ditangani dengan baik, sehingga pengaduan-pengaduan tidak dapat diselesaikan atau dapat diselesaikan pada waktu yang lama, atau dapat pula penyelesaian tidak memuaskan masyarakat yang mengadukan.
• Perilaku bertahan. Seringkali unit pelayanan atau petugas-petugas pada unit pelayanan memiliki perilaku bertahan terhadap keluhan-keluhan yang disampaikan kepada mereka, meskipun seringkali pula diketahui secara jelas bahwa pengaduan tersebut menunjukkan kesalahan bukan terletak pada masyarakat yang mengadu. Perilaku ini menjadi harus diubah tidak hanya reaktif tetapi juga proaktif.

Dari berbagai gambaran kondisi tersebut di atas,  dapat digarisbawahi bahwa reformasi birokrasi dalam rangka perbaikan kualitas pelayanan public memerlukan berbagai upaya perubahan, seperti antara lain : perubahan kelem,bagaan yang memotong jalur-jalur hirarki pengambilan keputusan, mengurangi kekakuan hirarki, mendorong inovasi, transparansi dan akuntabilitas; menciptakan system internal yang mampu mempercepat proses pelayanan, meningkatkan kompetensi Sumber Daya Manusia; pemberdayaan system  pengawasan; dan perbaikan system remunerasi.

Perubahan kelembagaan unit pelayanan setidaknya mencakup perubahan struktur yang tepat untuk memberikan pelayanan, diantaranya mencakup; pemberian kewenangan sehingga unit pelayanan mampu melakukan pengambilan keputusan sendiri; hirarki tidak melebihi dari tiga level pengambilan keputusan; terdapat unit yang mengelolah pengaduan masyarakat; penerapan system pengendalian internal, yang meliputi pengawasan dan pengendalian tidak hanya terkait dengan masalah-masalah keuangan saja tetapi berkaitan dengan kinerja pelayanan.

Perubahan system internal mencakup aspek-aspek : system dan prosedur internal yang sederhana, pasti dan cepat, sehingga memungkinkan pelayanan dapat berjalan dengan efektif dan efisien; penetapan standar pelayanan yang memungkinkan masyarakat memperoleh kepastian atas pelayanan-pelayanan yang diinginkan; perubahan budaya kerja yang berorientasi pada budaya kualitas dan focus pada masyarakat yang dilayani; penetapan etika pelayanan; perbaikan dukungan sarana dan prasarana, termasuk didalamnya penggunaan teknologi informasi; system dokumentasi; kemudahan akses bagi masyarakat terhadap pelayanan; komunikasi terbuka dengan masyarakat melalui berbagai media; penyediaan informasi bagi masyarakat; system pelaporan, dan lainnya.

Perubahan aspek SDM meliputi antara lain : kepemimpinan yang lebih berorientasi pada pelayanan; kompetensi individual yang lebih berorientasi pada pelayanan secara professional, diman setiap individu memiliki kesabaran, keramahan, proaktif, menguasai bidang tugas dengan baik, memiliki tanggungjawab yang tinggi, berdisiplin, menghormati masyarakat yang dilayani, produktif, system pengembangan pegawai yang berorientasi pada peningkatan konpetensi untuk pelayanan; pemberian kewenangan kepada petugas ujung tombak untuk melakukan pengambilan keputusan dalam rangka pemecahan masalah yang timbul pada saat pelayanan dilaksanan; system reward and pinisment yang didukung dengan system penilaian kinerjayang mencerminkan kinerja secara nyata; system supervise atasan kepada bawahan dalam kerangka System Pengendalian Internal.

Perbaikan system remunerasi antara lain dengan pengembangan  kompentensi pegawai dan jenjang karir serta reward and punishment dengan standard remunerasi  yang mampu  meningkatkan semangat ,disiplin dan etos kerja pegawai agar tidak terdorong untuk mencari sumber-sumber lain untuk memenuhi kebutuhan hidup. Kesemuanya itu didukung dengan penerapan system merit yang mempertimbangkan prestasi kerja, sehingga tidak terjadi Peraturan Gaji Pegawai Sipil (PGPS) ‘diplesetkan’ menjadi ‘Pinter Goblok Pendapatan Sama’.

Perubahan-perubahan dalam rangka reformasi birokrasi sebagaimana dimaksud di atas, memerlukan pemenuhan prinsip-prinsip sebagai berikut :

• Rencana yang jelas. Reformasi birokrasi harus memiliki visi yang jelas, dengan misi, tujuan dan sasaran menuju kearah pencapaian visi terurai dengan jelas pula, sehingga langkah-langkah perubahan secara operasional dapat dilakukan dengan urutan prioritas yang runut, target-target yang harus dicapai dapat diukur dengan pasti, waktu pencapaian yang menunjukkan tahapan demi tahapan perubahan akan tercapai.
• Reformasi harus dilakukan dengan komitmen yang tinggi dari pihak pimpinan puncak yang ditunjukkan melalui; penyediaan sumber-sumber yang cukup agar pelayanan dapat dilakukan dengan baik; penyediaan unit dan staf yang memiliki kapasitas yang mampu menangani pelayanan dengan baik.                     
• Seluruh elemen dalam organisasi instansi pemerintah harus memiliki upaya bersama yang bahu membahu untuk mewujudkan perubahan. Sinergi di perlukan dalam rangka melihat keterkaitan dan keseimbangan seluruh upaya yang dilakukan oleh unit-unit kerja maupun individual. Keseluruhan elemen dalam organisasi memiliki peran yang penting dalam mewujudkan upaya perubahan. Oleh karena itu, jika elemen-elemen tersebut dapat diarahkan secara harmonis pada perubahan yang ingin dicapai oleh organisasi, maka organisasi akan mampu mewujudkan tujuan peningkatan kualitas pelayanan. Sebaliknya jika elemen-elemen tersebut berjalan secara parsial atau tidak berfungsi sebagaimana mestinya, maka keseimbangan upaya pencapaian tujuan perubahan akan terganggu.
• Proses reformasi memerlukan adanya komunikasi yang terus menerus baik dari pihak pimpinan kepada bawahannya dalam bentuk supervisi, rapat-rapat rutin, diskusi-diskusi formal maupun informal, atau bentuk komunikasi melalui media internet. Komunikasi tidak hanya mendororng sinergi tetapi juga akan mendorong pertukaran pengetahuan yang membuat kemungkinan adanya inovasi-inovasi. Kondisi ini sangat diperlukan dalam proses reformasi birokrasi.
• Keseluruhan prinsip diatas harus dilaksanakan secara konsisten. Konsisten sangat penting dalam upaya untuk menciptakan internalisasi pada setiap individu. Ketika setiap individu menyadari pentingnya perubahan, maka upaya melakukan perubahan kearah yang lebih baik akan menjadi budaya yang akan mempercepat proses reformasi birokrasi.

Paradigma Pengawasan

Salah satu amanat agenda reformasi adalah pemberantasan terhadap semua praktek-praktek KKN. Dalam era reformasi, langkah awal untuk melakukan pemberantasan KKN telah ditetapkan dalam Tap MPR No. IV/MPR/1999 tentang GBHN, yang antara lain mengamanatkan perlunya “membersihkan penyelenggara Negara dari praktek KKN dengan memberikan sangsi yang seberat-beratnya sesuai dengan ketentuan hokum yang berlaku, meningkatkan efektivitas pengawasan internal dan fungsional dan serta pengawasan masyarakat, dan mengembangkan etika dan moral”. Semangat pemberantasan KKN ini kemudian juga ditegaskan dalam UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dari KKN, serta berbagai peraturan perundang-undangan lain yang terkait dengan pemberantasan tindak pidana korupsi dan upaya penerapan prinsip-prinsip good governance.

Peranan pengawasan sangatlah penting untuk pencapaian keberhasilan dan kemajuan organisasi. Tujuan pengawasan pada dasarnya membandingkan kondisi yang ada dengan yang seharusnya; bila ditemukan penyimpangan segera diambil tindakan koreksi.

Dalam kaitan ini, perlu dipahami bahwa pada dasarnya terdapat perbedaaan pengertian pemeriksaan dan pengawasan. Dengan pengertian yang tepat, maka dapat membantu pemahaman atas perubahan paradigm pengawasan dalam reformasi birokrasi. Dalam UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan Pertanggungjawaban Keuangan Negara, dinyatakan bahwa pemeriksaan adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara independen, objektif, dan professional berdasarkan standar pemeriksaan untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan dan tanggungjawab keuangan Negara. UU ini secara tegas menyatakan bahwa pemeriksaan harus dilakukan oleh pihak yang independen. Dalam hubungan ini, UUD 1945 mengamatkan bahwa Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) adalah lembaga pemeriksa keuangan Negara yang bebas dan mandiri.

Disisi lain, pengawasan mengandung pengertian yang lebih luas, dan dalam konteks pengawasan internal pemerintah lebih berarti sebagai kegiatan-kegiatan yang dilakukan untuk membantu suatu manajemen dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Pengawasan merupakan salah satu fungsi manajemen yang tidak terpisah dari manajemen/organisasi birokrasi modern. Pengawasan juga berfungsi untuk meningkatkan kredibilitas informasi yang disampaikan oleh manajemen. Fungsi pengawasan pada umumnya melekat secara administrasi dalam struktur organisasi, dengan posisi dibawah pimpinan organisasi tersebut. Hal ini berarti pengawasan dilakukan oleh pihak yang tidak independen. Dalam hubungan ini, aparat pengawasan internal pemerintah (APIP) lebih berfungsi sebagai ‘mata dan telinga’ instansi pemerintah.

Sejalan dengan bergulirnya reformasi dan langkah-langkah yang dilakukan dalam reformasi birokrasi sebagaimana diuraikan secara ringkas di atas, maka paradigm pengawasan dewasa ini menempatkan peran APIP sebagai konsultan dan katalisator dalam membantu manajemen birokrasi pemerintah melakukan penilaian dan pengukuran terhadap kinerja organisasi. Hal ini dilakukan dengan mengukur kinerja oeganisasi melalui, antara lain : instrument pemeriksaan operasional, performance audit, value for money audit, dan key performance indicators audit.

Audit internal yang dilakukan APIP pada dasaranya merupakan pemberian bantuan kepada manajemen dalam mengidentifikasi dan memberikan rekomendasi terhadap terjadinya inefisiensi dan potensi penyimpangan serta kegagalan pencapaian tujuan organisasi. Artinya APIP adalah juga mitra manajemen dalam upaya mencapai kinerja yang diharapkan. Dengan demikian, ada dua peran utama audit kinerja yaitu sebagai watchdog dan sebagai agent of change. Sebagai watchdog, berperan melakukan pemantauan kinerja untuk mendorong pencapaian rencana dan target yang ditetapkan. Sebagai agent of change, lebih berperan dan berfokus pada evaluasi governance, antara lain melalui system pengawasan interaktif yang dapat memberikan umpan dengan (feedforward) untuk perunahan perencanaan dan strategi organisasi. Dalam hal ini diperlukan pengawasan yang bersifat stratejik yang tidak hanya menggunakan pendekatan single loop learning yang menekankan pada pengecekan atas kesesuaian pelaksanaan kebijakan dengan rencana, juga mengevaluasi kebijakan, program dan kegiatan dengan memperhatikan lingkungan stratejiknya. Dengan demikian, paradigm pengawasan dalam reformasi birokrasi tidaklah hanya bmenekankan peran audit internal sebagai watchdog saja, tetapi juag menegaskan pentingnya peran audit internal sebagai agent of change yang meliputi kegiatan-kegiatan pemberian konsultasi/pembinaan dan sebagai katalis dalam mewujudkan administrasi dan manajemen pemerintah yang baik.

Uraian singkat tersebut di atas diharapkan dapat menegaskan pentingnya upaya perubahan dalam reformasi birokrasi. Reformasi birokrasi adalah perubahan yang memerlukan berbagai tahapan dalam implementasinya. Hal ini antara lain memerlukan adanya rencana yang jelas, komitmen, sinergi, komunikasi, dan konsistensi dalam melakukan reposisi dan restrukturisasi kelembagaan dan ketatalaksanaan, serta kesejahteraan dan profesionalisme PNS yang menjadi fakktor utama.

Reformasi birokrasi dalam pelayanan public menegaskan pentingnya perbaikan kualitas pelayanan public dengan focus pada kepentingan masyarakat, dan tegaknya akuntabilitas dan transparansi. Paradigma pengawasan dalam reformasi birokrasi menunjukkan perubahan peran penting internal auditor dalam organisasi yang tidak terbatas pada peran pemeriksaan terhadap data/informasi yang disajikan, tetapi lebih penting lagi peran dalam evaluasi atas kebijakan dan pengamanan harta kekayaan organisasi serta penilaian atas penggunaan sumber daya yang dikuasai dan dikelolah organisasi, serta menjaga kualitas pelayanan public. Pengawasan harus benar-benar diberdayakan dan terbuka kepada public sehingga dapat mendorong diterapkannya best practices prinsip-prinsip akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan public. Reformasi birokrasi dalam pelayanan public menegaskan bahwa pada dasaranya birokrasi harus siap untuk ‘directly accountable’ kepada public.

Tegaknya akuntabilitas dan transparansi Paradikma pengawasan dalam reformasi birokrasi menunjukkan perubahanperan penting internal auditordalam organisasi yang tidak terbatas pada peran pemeriksa terhadap data/informasi yang disajikan, tetapi lebih penting lagi peran dalam evaluasi atas kebijakan dan pengamanan harta kekayaan organisasi serta penilaian atas penggunaan sumber daya yang dikuasai dan dikelola organisasi, serta menjaga kualitas pelayanan publik sehingga dapat mendorong diterapkannya best practicesprinsip-prinsip akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Reformasi birokrasi dalam pelayanan publik menegaskan bahwa pada dasarnya birokrasi harus siap untuk dinilai dan sisampaikan kepada publik.  

Penulis : Jufri, M.Si

Merupakan Auditor Madya Itjen Kementerian Agama RI